2017年全国规划院长工作会议即将于10月13-14日于厦门召开，主题为“统筹规划、规划统筹——城市总体规划改革和规划院转型发展”。

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为贯彻中央战略部署要求，满足地方转型发展需求，解决城市空间规划冲突，开展本次工作。旨在通过工作思路、工作方法、工作内容的创新，为转变空间发展方式提供重要抓手，为转变空间治理方式提供平台，推进城市治理体系和治理能力现代化的实践探索。

本次工作不仅仅是做一个规划，不是简单地、机械地把各类规划叠加整合在一张图上，而是一项城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是在思想观念、发展方式、转变政府职能等方面实施综合性、引领性的改革。规划创新与特色主要体现在以下几点：

一是以“高度共识的空间发展战略”为工作核心。“美丽厦门战略规划”作为工作引领，为“多规合一”奠定坚实的基础。

二是以“空间发展和空间治理转型” 为工作目的。以“多规合一”为契机，反思原有以规模扩张为主的发展指导思想，更加关注盘活存量用地、更加关注统筹城乡用地布局和指标的规划方法和政策设计。

三是以“规划体系和规划体制改革”为工作要点。改革规划管理机构，创新空间规划体系，完善规划体制。

四是以“落实项目生成、强化规划统筹”为工作落脚点。通过创新项目生成机制，实施审批制度全流程改革，推进政府职能转型。

图1项目关键词

一、规划背景

“多规合一”是当前中央全面深化改革的一项重要任务。习近平总书记在2013年12月召开的中央城镇化工作会议上强调，“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底”;在2014年12月的中央经济工作会议提出“推进城镇化健康发展是优化经济发展空间格局的重要内容，要有历史耐心，不要急于求成。要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县”多规合一“。

年9月，厦门市成为全国”多规合一“28个试点市区县，也是试点城市中唯一的大城市。市委市政府组织广大干部群众重温习近平总书记2002年视察厦门时的讲话，把实施”多规合一“的改革作为贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神，贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和来闽考察时重要讲话精神的一项重要工作来抓，同时也把这项工作作为推动厦门转型发展、推进城市治理体系和治理能力现代化的重要抓手。在工作过程中，得到了国家住房城乡建设部、国家发改委、国家环保部、国土资源部和福建省委、省政府的支持和指导，初步解决了空间规划冲突问题，再造了审批流程，提高了政府办事效率，搭建了城乡区域资源环境统筹发展的平台。

二、规划思路

随着我国改革开放的不断深入，城乡发展和建设中积累的一些问题日益凸现，有些已经严重制约经济社会的发展，其中比较突出的表现：

一是空间规划相互冲突，生态用地缺乏协调统一，难以实现有效保护。二是规划管理相互交叉，缺乏可以全覆盖的统一的空间规划管理体系。三是审批效率低下，不同部门审批互为前置，程序繁琐，效率低下。四是由于规划的相互矛盾且公众知情度、参与度不高容易引发社会不满情绪等等。

针对这些问题，”多规合一“不仅仅是做一个规划，不是简单地、机械地把各类规划叠加整合集成在一张图上，而是一项城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是在思想观念、发展方式、转变政府职能等方面实施综合性、引领性的改革。

1、通过”多规合一“,贯彻中央战略部署要求，满足地方转型发展需求。
把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。贯彻”五位一体“总体布局，落实到具体空间上，以统筹实现差异发展、集约发展、绿色发展。

2、通过”多规合一“,为转变空间发展方式提供重要抓手，为转变空间治理方式提供平台。
厦门经济特区建设30多年来取得了巨大成就，但城市建设用地有限，人口增长迅速，产业升级和城市转型面临着岛内外发展不平衡、经济社会发展不协调、城乡发展不协调、资源环境约束趋紧、发展成本趋高等问题。”多规合一“是利用信息化手段建立统一的城市空间规划体系，实现统筹发展的方法和平台，推动空间布局和利用的有序平衡，从而促进发展的有序平衡，实现资源集约利用，降低资源使用的成本，解决好城市发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题。

3、通过”多规合一“,推进城市治理体系和治理能力现代化的实践探索。
通过”多规合一“着力解决以下几个主要问题：首先是要解决规划”打架“问题，营造理想城市空间发展形态，处理好山、水、田、城和人之间的关系，实现城乡统筹发展；其次，要解决资源环境利用和保护问题，促进集约节约发展和人口资源环境相协调，提升城市承载力和宜居度；第三，要解决提高行政审批效率问题，促进政府部门形成高效透明的公共审批管理流程，创新项目生成，强化规划统筹职能，优化公共资源配置；第四要解决公众参与监督问题，实现依法治市，推动管理模式从部门管理向综合管理转变，推动政府职能从管理型向服务型转变。

图2两规差异

三、主要内容

厦门市”多规合一“工作总体涵盖前期准备、中期实践和后期展望三个部分，前期准备指美丽厦门战略规划的编制与实施，是”多规合一“工作的战略引领；中期实践指”一张图“、”一个平台“、”一张表“及”一套运行机制“,是”多规合一“工作的主要内容；后期展望指空间治理体系创新改革，是”多规合一“工作的深化落实。

图3 厦门多规合一工作做法

1、一张图
厦门市多规合一以”美丽厦门战略规划“为引领，对国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划差异情况进行梳理，并衔接了环保、林业、水利、农业等部门规划的生态红线内容，通过GIS平台处理等信息化手段，消除规划矛盾，形成无缝对接的”一张图“,在此基础上，为加强规划管控，划定了各部门共同遵守的各类用地控制线。

图4 美丽厦门战略规划

图5 厦门市城市空间发展规划

图6厦门市生态控制区规划

图7厦门市城市生产空间布局规划

图8厦门市城市重大基础设施布局

2、一个平台
在”一张图“基础上，厦门构建了统一的空间信息共享平台和业务协同管理平，通过统一全市空间坐标体系和数据标准，保障建设项目信息、规划信息、国土资源管理等空间信息共享；通过政务网络接入各区和各委办局，实现业务协同；通过统一系统接口标准，支持各单位业务系统与平台的信息交换；同时，建立专门的信息化建设队伍，负责平台的建设和实施。统一的空间规划信息管理协同平台实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理等信息的资源共享共用，实现各部门业务的协同办理。

图9 平台连接示意图

图10平台业务协同示意图

3、一张表
实施”一表式“审批，推进审批制度改革。依托”多规合一“平台实现从项目生成策划到竣工验收全流程再造。在进入审批阶段以前的项目生成阶段，建立以发改、规划、国土等多部门协同的工作机制，优化规划实施的运行环境，统筹需求、空间、能力等要素，创新规划编制体系、内容及方法，提前明确项目的投资、预选址、用地指标等建设条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施，充分落实城市空间发展意图，为项目的后续审批提速创造条件。在审批阶段按照审批事项划分为用地规划许可、可行性研究批复及工程规划可、施工图审查、施工许可、竣工验收及备案等五个阶段，每个阶段实行”统一收件、同时受理、并联审批、同步出件“的运行模式，按照这种模式，建设单位可以实现”一份办事指南，一张申请表单，一套申报材料“,完成多项审批。通过调整审批办理阶段、合并部分审批环节、简化部分审批手续、实行跨部门联合评审等措施，再造审批流程，大幅提高审批效能。

图11 财政性投融资项目策划生成示意图

图12 审批流程改造前示意图（1对N）

图13审批流程改造后示意图（N对1）

4、一套机制

通过立法、政府规章等方式完善”多规合一“保障措施。

一是推进规划控制线立法，将”多规合一“划定的生态控制线纳入地方立法；以政府规章形式明确”多规合一“控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序，规范和强化规划的严肃性和权威性。

二是开展部门业务联动制度、平台动态更新维护制度等，完善相关配套机制。

三是完善项目生成机制，主动推进规划实施；制定多部门协同的工作机制，强化项目计划的空间属性，通盘考虑并协调土地资源在产业用地、社会事业用地和基础设施用地三者间的平衡，使建设项目布局既符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布及开发利用时序相匹配，促进产业、人口和城市发展相协调，实现以项目生成策划为突破口加速项目审批流程，以项目生成策划为支撑点优化城市资源配置、引导城市有序发展。

四、规划创新与特色

1、以”高度共识的空间发展战略“为”多规合一“工作核心
厦门在开展”多规合一“工作之前，编制了贯彻中央战略并取得高度共识的战略规划，并随后为落实战略规划做了大量深入细致专项规划和制度创新工作，为”多规合一“奠定了坚实的基础。如果缺乏高度共识的战略规划，直接以某个部门的规划作为”多规合一“的基准，将面临该部门规划由于难以为其他部门接受。同样如果仅仅是战略规划，没有落实到生态保护空间格局、产业布局、建设项目安排上，也将面临”多规合一“缺乏明确的空间基准，容易陷入图斑比对的具体争议中。

2、以”空间发展和空间治理转型“ 为”多规合一“工作目的
”多规合一“是在中国城镇化发展到一定阶段，基于城市发展模式面临环境、土地、社会、产业等多重困境下提出的。在”多规合一“工作过程中，通过规划协调和用地布局调整确实可以盘活一些沉淀的用地指标，并且依据不同部门之间用地分类标准差异实现建设用地规模指标更好的利用。但是，厦门”多规合一“工作的根本目的并不在于争取更多可用的用地指标，而是以”多规合一“为契机，城市政府重新反思原有以规模扩张为主的城市发展指导思想，更加关注盘活存量用地、更加关注统筹城乡用地布局和指标的规划方法和政策设计。

3、以”规划体系和规划体制改革“为”多规合一“工作要点
通过对中央战略部署要求、城市发展背景等要素的分析，厦门开展”多规合一“工作最重要的目的并不在于规划比对和协调、解决空间规划的冲突，而在于解决导致空间规划冲突的本源性问题，即改革规划管理机构、改革规划体系、完善规划体制。厦门成立厦门规划委员会，规划部门成为政府成员单位、由专业部门变成综合部门，承担起制定政策、规划、标准以及监督执行、统筹协调等职能。厦门市通过”多规合一“工作，重新梳理各类规划的空间矛盾，明确规划主体的权益边界和责任边界、明确管控规则，并依托工作成果、通过信息化手段建立空间规划信息共享平台，同时与建设项目审批系统实时联动，实现空间信息动态更新；在此基础上，推动建立统一的空间规划体系，根据规划审批流程再造的具体需要，以及统一空间规划管理的实际需求，谋划规划体系和规划体制改革的具体方案和改革路径。

4、以”落实项目生成、强化规划统筹“为”多规合一“工作落脚点
通过创新项目生成机制，规划部门加强项目立项和土地出让前的空间实施规划，还可根据立项规划和城市发展需求提出新的项目计划，使城市规划切实转变了原有的编制规划和依申请进行规划许可的职能，具备了主动推进规划实施的平台和抓手，进一步强化城市规划的空间规划统筹功能。同时，通过项目生成工作强化建设项目的承载力分析要求，根据分析结果提出需要配套建设的市政及公共服务设施，促进城市集聚配套发展，减少社会矛盾产生，提升土地出让综合收益。此外，充分依托平台的项目生成机制为战略规划的实施提供落实抓手，使各个部门及区政府提出为落实”美丽厦门战略规划“的行动计划项目顺利落地和快速审批。值得注意的是，通过项目生成的业务协同办理，突破了”孤岛式“审批的掣肘，为项目全过程监管创造条件，使规划部门得以从细碎的许可办理事项中脱身，为规划部门强化统筹协调职能奠定基础；同时，规划部门联合有关部门加强对建设单位、施工单位、中介机构等的监管，形成”宽进、严管、重罚“的项目管理方式，同时借力中介机构的技术服务，为推动规划部门进一步发挥规划统筹建立基础。

五、实施情况

1、重构空间规划体系，优化空间资源配置

首先修改法定规划，推动一张图成果的法定化。厦门市已经启动各类专项规划依据”多规合一“一张图成果的调整上报程序，其中城市总体规划由国务院审批，一张图成果与环保部门生态保护红线进行衔接、作为环境保护规划调整的重要依据。

其次基于”美丽厦门战略规划“和”多规合一“的工作实践，厦门提出建构符合实际的空间规划体系。即在城市单元层面通过”多规合一“工作，编制城市空间战略规划，向上承接各部门的上位规划，向下统筹各专项规划，解决规划冲突，形成”一个市县、一本规划、一口进出“的空间规划体系。

再次加强生态文明建设落地，在试验地段结合绿道、界桩、行道树将生态控制线定位、定桩，让群众看得见、摸得着，便于监督，使生态保护区域牢牢固定在实地”一张图“上。

最后建立配套机制，把实施”多规合一“改革与贯彻依法治国方略相结合，开展一系列立法工作，制定了《厦门市经济特区生态文明建设条例》、《厦门市生态控制线管理实施规定》、《厦门经济特区多规合一管理若干规定》等，明确了各类控制线的管理主体、管控规则和管控边界，为”多规合一“的实施提供法律依据。

图14 生态控制线落地图

图15 生态控制线落地图

2、构建全域空间管理平台，保障空间信息共享共用

首先是实现了全市规划成果”一张图“的共享和管理，平台已接入了”多规合一“编制成果、生态控制线与城市增长边界、土地利用总体规划、城市空间布局规划、环保、林业、海洋等多部门规划成果，通过平台能在统一的空间上进行信息查询、叠加、比对、分析，并在规划信息共享共用的基础上开展了规划数据的动态更新工作。

其次是”多规合一“业务协同平台，通过电子政务内网接入了市、区两级40多个部门，为政府部门主动策划、协调生成项目、项目审批流程再造提供了技术手段，部门可以通过平台推送项目、征询意见、共享资料并实施推送。
再次实施平台部署与应用培训，不断开展系统的完善和优化工作。此外，制定了《”多规合一“信息平台建设指引》、《”多规合一“业务协调平台运行管理办法》等，指引平台建设、保障平台运营。

图16  平台展示查询图

图17  平台展示查询图

3、创新项目生成机制，促进项目落地率

建设项目生成渠道拓宽后，规划部门基于教育、医疗、体育等多个专项中策划出生成了多个项目，并通过承载力分析提出大量道路、水电等项目计划，保证项目的整体实施，极大的丰富了生成项目的数量与种类，使建设项目能配套和集聚发展。2014年底以来市规划委联合翔安规划分局、海沧规划分局、集美规划分局分别召开了2-3次各区的多规合一项目生成协调会，高效的沟通平台中有分歧的项目，加速项目生成工作。2015年1月1日至2015年6月30日，通过多规合一平台运行的项目共539个，其中生成在办105个，生成已办210项，审批在办11个，审批已办213个；通过项目生成，2015年度发改部门共下发了7个批次的项目前期工作计划，共计373个，实现了项目的科学系统性生成；在美丽厦门行动计划中的900多个项目，约60个已纳入项目前期工作计划。

图18规划分局多规合一项目生成调度会

图19 集美分局项目生成调度会

图20各区项目生成情况图表

首先优化审批流程，审批时间大幅缩短。在改造前，建设单位从申请项目建议书到取得用地规划许可，需涉及7个部门、9个审批环节、提供25项资料，累计需要53个工作日，改造后，建设单位只需要对应1个部门、1份申请表、提供6项资料，仅需10个工作日。

其次转变审批理念，受理部门”一站式“.从”1对N“、被动审批、你报我批、各自为政到”1对1“、主动推送、政府跑腿、联动协同的审批理念的转变，申请人只需将受理材料提交到市政务中心窗口，由窗口负责将材料提交到”多规合一“业务协同平台，各部门在平台上接收申请材料，实时联动审批，审批后由窗口将审批结果送达至申请人。

最后简化报审模式，审批材料大大减少。梳理并消减了各审批部门重复和不必要的申报材料，以财政投融资项目为例，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，基本实现”一份办事指南、一张申请表单、一套申报材料“ 完成审批。由多环节多层次转变为扁平化高效率，充分体现了高效、实干、利民，体现了”做“和”管“相结合，让行政效率大幅提升，有力推动管理型政府向服务性政府转变，真正实现以人为本。

图21 多规合一建设综合服务厅

图22多规合一建设综合服务厅窗口

图23审批流程办事指南

编制单位
厦门市城市规划设计研究院
广州市城市规划勘测设计研究院